Pametna javna infrastruktura – šest kvaliteta održive javne infrastrukture

ZNAČAJ JAVNE INFRASTRUKTURE ZA SUVREMENI ŽIVOT LJUDI

dr.sc. Damir Juričić, Zamjenik predstojnika Centra za podršku pametnim i održivim gradovima Sveučilišta u Rijeci

Iako postoje brojne podjele javne infrastrukture prema različitim kriterijima, općenito se može podijeliti na socijalnu i ekonomsku. Socijalnom infrastrukturom se isporučuju javne društvene usluge čija se ekonomska cijena ne naplaćuje od krajnjih korisnika poput obrazovanja, liječenja, sigurnosti i slično dok se ekonomskom infrastrukturom isporučuju javne usluge čija se ekonomska cijena uglavnom naplaćuje od krajnjih korisnika poput prometa, socijalne brige od djeci ili brige o starijim i nemoćnim osobama. Naravno, unutar ove podjele postoje različite kombinacije u pogledu vrsta javnih usluga koje se isporučuju konkretnim javnim građevinama (infrastrukturom) tako i u pogledu podjele namirenja ekonomske cijene između društva i krajnjeg korisnika.

Javna infrastruktura oduvijek je bila jedan od značajnijih čimbenika društvenog razvoja. Bez suvremene i potrebama današnjeg života prilagođene infrastrukture nije moguće ostvariti niti ciljane stope rasta i razvoja niti postići ciljani stupanj zadovoljstva građana, tj. krajnjih korisnika javnih usluga koje se isporučuju tom infrastrukturom. Upravo ovaj kriterij zadovoljstva građana kvalitetom ne javne infrastrukture već javnim uslugama koje se posredstvom nje isporučuju, pred javni menadžment centralne i lokalne države postavljaju se zahtjevi koji oblikuju format suvremene javne infrastrukture. U tom smislu politički ciljevi u pogledu isporuke infrastrukture koji sežu do trenutka ”rezanja vrpce” postaju postupno prošlost. Isporučena javna infrastruktura mora biti održiva u ekonomskom, tehničko-tehnološkom, društvenom i ekološkom pogledu. U fazi pripreme javne građevine definira se sustav pokazatelja koji će se kontinuirano mjeriti i uspoređivati s postignutim zadovoljstvom korisnika javnih usluga koje se posredstvom nje isporučuju u ukupnom životnom vijeku. Stvaraju se baze podataka o javnoj građevini od početka faze pripreme, preko nabave i izgradnje, tijekom uporabe pa sve do uklanjanja građevine. Na temelju takvih baza podataka moći će se pouzdano zaključivati i o modelima njene isporuke (nabave). Nažalost, iako je ova praksa mogle već dominirati u praksi hrvatskog tržišta javne infrastrukture, ona je još uvijek stvar budućnosti čekajući dobru političku volju i društvenu odluku o isporuci mjerljive i održive javne infrastrukture.

Imajući sve navedeno u vidu, u Dubaiju se u studenom 2019. godine sastao WEF-ov Global Future Council on Infrastructure s namjerom da definira kriterije i principe održive infrastrukture. Cilj je bio definirati obilježja suvremene javne infrastrukture temeljem kojih će se postići široki stupanj suglasja u pogledu razumijevanja što je to suvremena infrastruktura te privući privatne izvore financiranja i ubrzati njenu isporuku smanjujući tako postupno jaz između potražnje i ponude. Rezultat rada ovog vijeća je šest temeljnih obilježja (kvaliteta) održive infrastrukture ili GFC-6 nastalih u okviru sveobuhvatnog istraživanja dosadašnjih rezultata na području standardizacije kriterija održive infrastrukture uključujući ekonomske, društvene, ekološke i tehničko-tehnološke aspekte.

RAZLIČITE VIZIJE ODRŽIVE INFRASTRUKTURE KOJE STREME ISTIM CILJEVIMA

Istražujući dosadašnja iskustva i praksu definiranja obilježja suvremene infrastrukture, vijeće je u obzir uzelo dva relevantna izvora. Prvi se odnosi na Guiding Principles on PeopleFirst Public-Private Partnerships.Ujedinjenih naroda kao podrške za ostvarivanje 17 milenijskih održivih razvojnih ciljeva (SDG), a drugi je Framework to Guide Sustainability Across the Project Cycle (“IDB Sustainability Framework”) od Inter-American Development Bank. UN-ov dokument odnosi se na smjernice za učinkoviti primjenu modela javno-privatnog partnerstva (JPP), ali se isto tako može primijeniti na održivu infrastrukturu općenito. Drugi dokumnet je više usmjeren k podršci planiranju, projektiranju i financiranju javne infrastrukture koja je ekonomski, financijski, društveno, ekološki i institucionalno održiva. Oba dokumenta sadrže obilježja i kriterije održive javne infrastrukture kako ih vijeće WEF-a razumije.

UN-ov dokument ”People-First-PPP” zamišljen je kao podrška provedbi 17 milenijskih ciljeva održivog razvoja, međutim, on sadrži pet kriterija koji se mogu primijeniti i na održivu javnu infrastrukturu. Tih pet kriterija s pojašnjenjima prikazano je na shemi 1:

Shema 1: Pet UN-ovih kriterija za efikasnu primjenu modela ”People-First-PPP”

Izvor: Prilagođeno na temelju UN, GFC

UNECE-ov (United Nations Economic Commission for Europe ) International PPP Centre of Excellence promovira primjenu modela javno-privatnog partnerstva kroz sintagmu ”People-First-PPP”. Radi se o promociji JPP modela u svrhu poboljšavanja života ljudi u zajednici gdje su upravo ljudi najvažniji sudionik u infrastrukturnom projektu. Ovaj pristup UNECE primjenjuje u zajednicama smanjene ekonomske snage i povećanog siromaštva stvaranjem lokalnih i održivih radnih mjesta, borbom protiv gladi, promičući ravnopravnost spolova, pristup vodi, energiji, kvalitetnijem prometu, obrazovanju, promičući socijalnu koheziju, vjeroispovijest i slično. Projekti javno-privatnog partnerstva moraju se replicirati kako bi se omogućio što bolji pristup javnim uslugama po povoljnijim cijenama što većem broju ljudi u što kraćem vremenu.

IDB-ova definicija održive javne infrastrukture usmjerena je na aktivnosti planiranja, projektiranja, izgradnje te upravljanja u ukupnom životnom vijeku. Održiva infrastruktura ekonomski, financijski, društveno, ekološki i institucionalno održiva u svim fazama od planiranja, preko izgradnje i upravljanja do uklanjanja na kraju životnog vijeka. IDB je definirao četiri osnovne dimenzije održive javne infrastrukture:

Shema 2: Četiri dimenzije održive javne infrastrukture prema IDB-u (IDB-4)

Izvor: Prilagođeno na temelju IDB, Global Infrastructure Hub, GFC

Kriteriji ekonomske profitabilnosti i financijske održivosti dobro su poznati pojmovi. Javna infrastruktura koja se isporučuje zajednici mora polučiti ekonomskim i društvenim koristima. Ekonomski profitabilna infrastruktura u izračun profitabilnosti uključuje, pored financijskih učinaka i one ekonomske svedene pod pozitivne i negativne eksternalije. Ovaj pokazatelj Europska komisija označila je sa ERR(C), odnosno, ekonomska stopa povrata projekta. Također, za ocjenu ovog kriterija postoji sličan pokazatelj ENPV(C), odnosno, ekonomska neto sadašnja vrijednost projekta. Financijski održiv projekt u svom će životnom vijeku imati dovoljne priljeve/prihode za namirenje dospjelih odljeva/troškova. Kombiniranjem ova dva parametara Europska komisija odredila je i kriteriji opravdanosti subvencioniranja javnih infrastrukturnih projekata. Javni projekt opravdano je subvencionirati ukoliko je ekonomski profitabilan, ali financijski održiv (ili financijski neprofitabilan; FRR(C)<r, FNPV(C)@wacc<0).

Nadalje svaki projekt javne infrastrukture mora biti u funkciji postizanja određenih javnih politika. On je instrument za provedbu društveno prihvaćenih javnih politika. Održiva javna infrastruktura ne samo da ne smije dodatno onečistiti okoliš, ona mora biti u funkciji zaštite od neprihvatljivog stupnja onečišćenja, a u postupcima njene isporuke valja voditi računa o učinkovitom korištenju resursa. Održiva infrastruktura mora biti priuštiva najširem krugu korisnika i treba doprinositi smanjenju siromaštva. Isporuci javnih građevina prethodi dobro osmišljena strategija na svim razinama planiranja. Isporučena građevina mora biti u skladu s tim strategijama. Infrastrukturom valja efikasno upravljati, a poslovanje bi trebalo biti transparentno.

WEF/GFC-ova VIZIJA ODRŽIVE JAVNE INFRASTRUKTURE

Nadograđujući se na strukture UN-5 i IDB-4 kriterija održive infrastrukture, WEF uključuje dodatne kriterije:

• Tehnološka održivost: Ovaj kriterij odnosi se na održivost tehničko-tehnološkog rješenja uslijed budućih uvođenja novih tehnologija. To je pitanje dovoljnog stupnja inovativnosti i tehnološkoj prilagodljivosti infrastrukture. U svom životnom vijeku infrastruktura ne bi smjela biti napuštena zbog zastarjelih tehnoloških rješenja ili preskupih izlaznih cijena javnih usluga koje se infrastrukturom isporučuju krajnjim korisnicima. Radi se o tehnološkoj elastičnosti.
• Održivost životnog ciklusa: Održivost projekta u njegovom ukupnom životnom vijeku osobito je važan kriterij. Da bi javna građevina bila održiva u ukupnom životnom vijeku ona bi trebala biti propisno održavana i financirana. Efektivan menadžment javnih građevina u strukturu planiranja ne uključuje samo troškove pripreme i izgradnje već i cijeli niz troškova u fazi uporabe poput troškova održavanja, zamjene istrošenih materijala, rizike, troškove uklanjanja građevine i ostale troškove (pojmovi ukupnih životnih troškova i troškova životnog ciklusa opisani su normom HRN ISO 15 686:5-2009).

Uključujući ova dva kriterija u kriterije UN-5 i IDB-4 Global Future Council je razvio svojih šest kvaliteta održive, kohezivne, elastične i uključive javne infrastrukture:

1. Priuštivost i dijeljenje koristi;
2. Okolišna i klimatska otpornost;
3. Društvena prihvatljivost;
4. Ekonomska i institucionalna učinkovitost;
5. Održivost u ukupnom životnom vijeku;
6. Ponovljivost.

Navedenih šest kvaliteta održive javne infrastrukture sažeto je prikazano na shemi 3:

Shema 3: Šest WEF/GFC-ovih kvaliteta infrastrukture (GFC-6)

Izvor: Preuređeno na temelju GFC – Global Future Council on Infrastructure, Six Qualities of Sustainable Infrastructure

Nastavno na pojašnjenja prethodnih shema, u odnosu na praksu u Republici Hrvatskoj ovdje valja istaknuti peti kriterija koji se odnosi na dugoročnu održivost i potrebu planiranja projekta u njegovom ukupnom životnom vijeku. Naime, nije rijedak slučaj u našoj zemlji da se proces planiranja javnog projekta svodi na procjenu troškova građenja i eventualno financiranja. Prema brojnim analizama ukupnih životnih troškova projekata radi se o svega 1/3 do 1/7 troškova koje će se prihodima projekta trebati namiriti u njegovom ukupnom životnom vijeku od, primjerice, 20, 30 ili više godina. Usmjeravanje pozornosti isključivo na kapitalne troškove i apstrahiranje troškova u fazi uporabe ozbiljna je prepreka i ograničenje u isporuci javnih projekata prema naprijed navedenim kriterijima.

Radi se o manjkavoj kulturi planiranja u javnom sektoru s posljedicama brzog zastarijevanja javnih građevina, nepravednom odnosu prema budućim generacijama korisnika javnih usluga koje se isporučuju projektima, učinku ”bujanja proračuna” koji je sve uočljiviji u hrvatskoj praksi, a odnosi se na nastajanje troškova javne građevine u fazi uporabe koji nisu inicijalno bili planirani, nerealnim ekonomskim cijenama javnih usluga i sličnim. Na pragu nove financijske perspektive Europske unije 2021.-2027. od osobitog je značaja poduzeti aktivnosti kako bi se ta manjkava kultura planiranja čim prije izmijenila i u sustav planiranja uključila bezrezervno pristup planiranja ukupnih životnih troškova i odlučivanje o modelu nabave javnih projekata na temelju najbolje vrijednosti za novac.

PRIMJENA GFC-6 KRITERIJA ODRŽIVE INFRASTRUKTURE U PRAKSI

GFC-ovih šest kvaliteta javne infrastrukture koje je potrebno postići i o njima voditi računa prilikom planiranja i provedbe važan su korak unaprijed prema kvalitetnoj i održivoj javnoj infrastrukturi. Za praktičnu primjenu potrebno je, u okviru navedenih kvaliteta, proizvesti alate – strategije i procedure pomoću kojih bi javni naručitelji efikasno i jednostavno isporučivali javne projekte. U tu svrhu GFC je dao nekoliko napomena važnih za planiranje i provedbu održive javne infrastrukture:

• Određivanje infrastrukturnih potreba – Infrastrukturne potrebe proizlaze iz strategije i javnih politika. U analizu potreba važno je uključiti i postojeću infrastrukturu koju je moguće uključiti u izgradnju nove. U definiranje infrastrukturnih potreba uključuju se svi potrebni sudionici – od regulatora preko raznih stručnjaka (tehničkih, financijskih, pravnih, ekoloških) do subjekata iz najšire zajednice. Uključivanje najšire zajednici važno je zbog društvene i političke podrške infrastrukturnom projektu.
• Uspostavljanje ciljeva i očekivanih rezultata – Projektne ciljeve važno je jasno definirati, ali je jednako važno definirati i pokazatelje ne temelju kojih će se postavljeni ciljevi kontinuirano mjeriti. Ciljevi i sustav mjerenje ostvarenih ciljeva treba biti uspostavljen od trenutka planiranja infrastrukture do uklanjanja na kraju razdoblja pokrivajući procese planiranja, pripreme dokumentacije, nabavu, izgradnju, upravljanje, zadovoljstvo korisnika i slično.
• Izrada predložaka za analizu troškova – Sa izrađenim predlošcima ne samo za analizu troškova već i predložaka ugovora, dokumentacije o nabavi, metoda za izračun vrijednosti za novac i ukupnih životnih troškova značajno se povećava transparentnost cijelog postupka isporuke infrastrukture, smanjuju se troškovi pripreme i nadzora te stvara vrijedna baza podataka za odlučivanje o budućoj infrastrukturi i optimalnim modelima nabave.

Da bi se zadovoljio kriterij dugoročne održivosti, otpornosti i elastičnosti javne infrastrukture važno je sagledati građevinu u njenom ukupnom životnom vijeku. Stoga su uključeni i slijedeći kriteriji:

• Zaštita okoliša – Ublažavanje učinaka prirodnih katastrofa uzrokovanih klimatskim promjenama, klimatska otpornost i elastičnost, učinkovito korištenje energije, optimizacija korištenja resursa i materijala.
• Društveni kriteriji – Uključivanje šire društvene zajednice informiranjem o svim aspektima infrastrukturnog projekta. Utvrđivanje priuštivosti javnih usluga koje će se isporučivati posredstvom infrastrukture građanima te utvrđivanje načina kompenzacije onom dijelu zajednice kojem je usluga nepriuštiva. Izgradnja i uporaba infrastrukture moraju zadovoljiti sigurnosne i zdravstvene kriterije. Potrebno je zaštititi kulturnu baštinu, bioraznolikost krajolika, zaštititi povijesna i arheološka nalazišta.
• Tehnički kriteriji – U postupcima planiranja i provedbe infrastrukturnog projekta potrebno je voditi računa o multidisciplinarnom pristupu projektiranju, detaljnoj analizi u okviru studije izvodljivosti, integraciji s postojećom i povezanom infrastrukturom, estetskim kriterijima, procedurama održavanja i zamjene istrošenih materijala, odnosom s okolinom i slično.
• Politika i propisi – U odnosu na propise kojima se uređuju postupci pripreme i nabave infrastrukturnih projekata važno je u postupke nabave uključiti principe zelene i inovativne nabave sve kako bi se postigla najveća vrijednost za novac.
• Upravljanje projektima – Upravljanje projektom u njegovom ukupnom životnom vijeku doprinijeti će ostvarivanju zacrtanih ciljeva, povećati transparentnost, omogućiti bolje upravljanje rizicima te provedbu mitigacijskih mjera za ublažavanje materijaliziranih rizika.
• Izbor materijala – Optimalan izbor materijala koji se ugrađuju u javnu građevinu u funkciji su smanjivanja ukupnih životnih troškova, manje potrošnje energije i vode. Prilikom izbora materijala korisno je voditi se načelom odabira materijala koji se mogu nabaviti u prostoru u kojem se proizvodi građevina.
• Ekonomski kriteriji – Ekonomski kriteriji usmjereni su k analizi odnosa koristi i troškova, životnog ciklusa građevine, optimizaciji ukupnih životnih troškova te bankabilnosti, tj. sklonosti izvora financiranja financiranju projekta.

Za javne naručitelje važna je praktičnost primjene šest kvaliteta javne infrastrukture. U tom smislu GFC daje prijedlog koraka kojima se GFC-6 kriteriji povezuju s planiranjem i provedbom javnih infrastrukturnih projekata. Koraci su ilustrirani na shemi 4:

Shema 4: Veza GFC-6 s planiranjem i provedbom projekata javne infrastrukture

Izvor: Preuređeno na temelju GFC – Global Future Council on Infrastructure, Six Qualities of Sustainable Infrastructure

Kriteriji ili kvalitete održive javne infrastrukture u praksi se primjenjuju u fazama planiranja i provedbe usmjeravajući principe analize i provedbe prema infrastrukturi koja je integrirana i višenamjnska, u kojoj je primijenjena efikasna tehnologija i moderni materijali, koja je modularna i decentralizirana, javne usluge koje se njome isporučuju priuštive najširem krugu korisnika te koja je inovativno financirana i u okviru koje se efikasno upravlja rizicima. Upravo ovaj cilj inovativnog financiranja u Republici Hrvatskoj otvara brojne prilike i mogućnosti upravo sada na pragu programiranja financijskih instrumenata u kombinaciji s kapitalnim pomoćima i alternativnim modelima nabave. Najvažnije za naručitelje i zajednicu je razumjeti javne građevine kao sustav koji generira prihode i troškove ne samo u fazi građenja nego u njenom ukupnom životnom vijeku. Takvo razumijevanje javne infrastrukture predstavljao bi veliki korak u isporuci održive i priuštive javne infrastrukture u Republici Hrvatskoj.

ZAKLJUČAK

WEF-ov Global Future Council dao je na temelju analize sličnih relevantnih kriterija, prijedlog koja bi obilježja, ili, koje bi kvalitete trebala imati suvremena i održiva javna infrastruktura. Pretpostavlja se da bi infrastruktura koja zadovoljava ove kriterije mogla zadovoljiti zahtjeve današnjih ljudi i nekoliko generacija koje slijede, zaštiti prirodu smanjenjem emisije stakleničkih plinova te omogućiti pristup javnim uslugama najširem krugu građana neovisno o njihovom materijalnom stanju.

Međutim, WEF-ovi kriteriji javne infrastrukture samo su poticaj svim javnim naručiteljima da infrastrukturu koju namjeravaju isporučiti društvu učine održivom i priuštivom. Na javnim je naručiteljima, osobito na centralnoj vlasti, da daljnjim razvojem procedura približi postupke nabave održive javne infrastrukture svim naručiteljima. U tu svrhu bilo bi dobro prirediti priručnik s detaljnijim uputama.